稳妥有序推进农地入市改革完善土地增值收益分配体系

稳步有序推进农地入市，需要进一步加强组织领导，改进操作方式，更好地发挥改革效果。要推进配套制度建设，完善土地增值收益分配制度，培育合适的市场主体。

近日，中办、国办印发《关于以县域为重要载体推进城镇化建设的意见》，提出以县域为基本单元推进城乡一体化发展。农村集体建设用地入市是通过市场化手段配置土地资源，推进县域城镇化和城乡一体化的重要制度安排。目前，这项改革正在很多地方推广。江苏泰州首例农村集体建设用地使用权抵押登记已经落地，安徽郎溪正在制定农村集体建设用地入市管理办法。

2022年，中央一号文件要求“稳步有序推进”这项改革。根据法律法规和中央文件的制定，2019年修订的《土地管理法》允许农村集体经营性建设用地直接入市。2020年中央一号文件提出，制定农村集体经营性建设用地入市配套制度。2021年中央一号文件提出积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，2022年提出稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。

这项改革从打破法律壁垒到实质性推动市场进入交易，用了3年左右，加上2015年以来的试点探索，前后用了8年左右。如此长时间专注于一项改革，实属罕见。原因是农村土地入市改革涉及农村土地集体所有权、规划用途管制制度、土地市场化配置机制、土地节约集约利用、土地增值收益分配机制等诸多领域。是新生事物，改革政策性强，实践中操作难度大。

从以往的试点实践来看，还存在一些问题和制约因素。村庄规划滞后。农村集体建设用地大多分布在广大农村，但目前很多地方村级土地利用规划、村庄规划缺失，无法满足农地入市的要求。一些地方可入市土地分散，合理调整规划布局任务艰巨。规划的滞后是有序改革的主要制约因素。同时，合法的市场参与者缺失。现行法律规定，集体所有的土地归农村集体经济组织代表或者村民委员会所有，但没有明确规定由谁代表集体。即使在农村集体产权改革已经完成的地方，新的集体经济组织仍然因为不具备民事法人地位而在很多地方得不到市场参与者的信任。

问题和制约还表现在土地调节基金和增值收益分配机制不健全。限于管理水平，很多地方难以真实统计征地成本、开发成本等信息，难以计算土地增值收益调节基金；国家与集体、集体与个人之间土地增值收益的合理分配关系尚未建立。此外，在前期试点实践中，一些地方未能与县域城镇化、乡村振兴等战略统筹，导致土地使用粗放。

要进一步加强组织领导，改进操作方法，使改革更有成效。加强规划引导。把规划实施作为农田入市的基础工程，深入分析城乡发展趋势，充分考虑农村特点，准确把握农村产业发展趋势和用地需求，在严守耕地红线的前提下，按照构建空间规划体系的要求，加快编制实施有条件、有需求的村庄，及时调整完善“多规合一”的村级规划，为入市提供科学依据。

推进配套体系建设。完善入市交易规则和服务监管措施，整体推进农村集体经营性建设用地一级市场和二级市场建设，重点完善一级市场的入市条件、交易程序、流转形式、流转条件、流转时限、到期回收等。

要完善土地增值收益分配制度。系统规划农用地入市相关税费制度，探索土地增值收益合理调整为税费的机制，建立健全公平合理的土地增值收益分配制度，保护各方利益，促进均衡发展。完善集体经济组织民主管理和决策机制，促进集体和个人分配关系的改善。

此外，还需要进一步培育合适的市场参与者，控制市场进入的节奏。